le refus saoudien de la qualité de membre non-permanent du Conseil de sécurité.

Éléments de contexte :

La 69ème élection du Conseil de sécurité des Nations unies a eu lieu le 17 octobre 2013 pendant la 68ème session de l’Assemblée générale des Nations unies au siège des Nations unies, à New York.

Le Conseil de sécurité se compose de quinze Membres des Nations unies, dont cinq permanents et dix élus par l’Assemblée générale qui « tient spécialement compte, en premier lieu, de la contribution des Membres de l’Organisation au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l’Organisation, et aussi d’une répartition géographique équitable » (Charte des Nations unies, article 23).

Chaque année, l’Assemblée générale élit cinq membres non-permanents, soit la moitié de la totalité des sièges non-permanents, pour un mandat de deux ans. L’Assemblée générale, par sa résolution A/Res/18/1991, intitulée : « question d’une représentation équitable au Conseil de sécurité et au Conseil économique et social », adoptée en date du 17 décembre 1963, avait considéré que « la composition actuelle du Conseil de sécurité était inéquitable et déséquilibrée ». Elle avait ainsi précisé, dans cette même résolution, les critères pertinents de la « répartition géographique équitable » : 5 membres élus parmi les États d’Afrique et d’Asie ; 1 membre élu parmi les États d’Europe orientale ; 2 membres élus parmi les États d’Amérique latine et des Caraïbes ; et 2 membres élus parmi les États d’Europe occidentale et autres États. Il est intéressant de mettre ces critères en perspective avec ceux, actuels, provenant du Département de l’Assemblée générale et de la gestion des conférences. En effet, le groupe des États d’Afrique et d’Asie a été distingué en deux groupes. L’un intitulé « groupe des États d’Asie-Pacifique », l’autre intitulé « groupe des États d’Afrique ». Par ailleurs, il existe une pratique, qui semble à ce stade bien établie, revenant à attribuer un siège à un État arabe, alternativement entre les groupes des États d’Asie-Pacifique et d’Afrique.

L’élection du 17 octobre 2013 visait le renouvellement de cinq des dix sièges non-permanents du Conseil de sécurité. Les nouveaux membres étant élus pour un mandat de deux ans commençant le 1er janvier 2014 et s’achevant le 31 décembre 2015. Les décisions de l’Assemblée générale sur les questions importantes, dont fait partie l’élection des membres non-permanents du Conseil de sécurité, sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants (Charte des Nations unies, article 18 paragraphe 2).

Pour cette élection, les 5 membres sortants sont : l’Azerbaïdjan (groupe des États d’Europe orientale), le Guatemala (groupe des États d’Amérique latine et des Caraïbes), le Maroc (groupe des États d’Afrique), le Pakistan (groupe des États d’Asie-Pacifique), et le Togo (groupe des États d’Afrique). Les membres sortant ne sont pas immédiatement rééligibles.

Les membres qui ont été élus sont : le Nigeria (groupe des États d’Afrique), le Tchad (groupe des États d’Afrique), le Chili (groupe des États d’Amérique latine et des Caraïbes), la Lituanie (groupe des États d’Europe orientale), et l’Arabie saoudite (groupe des États d’Asie-Pacifique). Il est à noter que deux candidatures se sont retirées. S’agissant du groupe des États d’Afrique, la Gambie était initialement candidate. S’agissant du groupe des États d’Europe orientale, la Géorgie était initialement candidate.

Un refus sans précédents :

Après avoir été incontestablement élu, par 176 votes favorables (sur 193 États membres et, a priori, autant de « présents et votants »), l’Arabie Saoudite a rendu public un communiqué de presse exceptionnel à plusieurs égards, refusant la qualité de membre non-permanent du Conseil de sécurité des Nations unies.

Le refus est définitivement exceptionnel : celui d’un des États membres des Nations unies n’ayant jamais siégé au Conseil de sécurité, depuis sa création en 1946. Il convient à cet égard de relever la longue préparation à laquelle s’est prêtée la Mission permanente de l’Arabie Saoudite auprès de l’Organisation des Nations unies. En effet, la Mission saoudienne auprès des Nations unies a passé plusieurs mois à se préparer, effectuant des formations portant sur les règles de procédure du Conseil de sécurité et a également renforcé son personnel. La campagne pour l’élection a été menée avec une communication minutieuse, dont les résultats ont été visibles. Ce type de campagne s’organise, en règle générale, plusieurs années a l’avance et s’inscrit dans des procédures d’échanges interétatiques de votes internationaux d’une très grande complexité. Jamais, dans l’histoire des Nations unies, un État membre n’avait refusé sa prise de fonction en tant que membre non-permanent du Conseil de sécurité. Le positionnement saoudien est sans précédent. Il n’est d’ailleurs pas inenvisageable que, justement, ce positionnement diplomatique créé un précédent que d’autres États membres des Nations unies seraient très tentés de suivre à l’avenir.

Un refus substantiellement argumenté :

L’Arabie saoudite, après avoir remercié les États ayant voté pour elle, s’est dit être « fière de son engagement total et permanent pour les buts et principes de la Charte des Nations Unies, estimant que l’engagement de tous les États membres, honnêtement, sincèrement et avec précision, comme convenu et stipulé dans la Charte est la véritable garantie pour la sécurité du monde et la paix. ». En diplomatie, faut-il le rappeler, chaque mot et chaque virgule ont un sens, et souvent font l’objet d’âpres négociations. L’utilisation par l’Arabie saoudite des mots « honnêtement, sincèrement et avec précision » n’est pas anodine. En langage diplomatique, le passage qui précède signifie clairement que, selon l’Arabie saoudite, tous les États membres ne s’engagent pas de la même manière pour les buts et principes de la Charte des Nations unies.

Le communiqué de presse rappelle que le Conseil de sécurité des Nations unies est, selon la Charte de l’Organisation, le seul organisme responsable du maintien de la paix et de la sécurité dans le monde. L’Arabie saoudite affirme ensuite : « Le Royaume d’Arabie Saoudite estime que la manière, les mécanismes d’actions et le double standards existants au sein du Conseil de sécurité l’empêche de s’acquitter de ses fonctions et d’assumer ses responsabilités en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, conduisant à la perturbation continue de la paix et de la sécurité, l’expansion des injustices contre les peuples, la violation des droits et la propagation des conflits et des guerres autour le monde ». L’adoption, publiquement, d’un tel langage est particulièrement interpellant. En effet, le geste fort de l’Arabie saoudite qui consiste à refuser son siège de membre non-permanent au Conseil de sécurité s’accompagne d’explications complètes, argumentées et, en outre, publiques et ultra médiatisées. Plusieurs éléments constituent les vives critiques saoudiennes :

Tout d’abord, la manière. Les méthodes du Conseil de sécurité sont en cours de discussion depuis juin 1993, dans le cadre du Groupe de travail informel du Conseil sur la documentation et les autres questions de procédure. Il est ainsi question d’améliorer la transparence des méthodes du Conseil, d’accroître son efficacité, ainsi que de développer les relations et le dialogue avec les États membres qui n’en sont pas partie (voir notamment S/2006/507 ; S/2007/749 ; S/2008/847 ; S/2010/507).

Ensuite, les mécanismes d’action. Ces mécanismes, très divers, comme par exemple la possibilité du Conseil de sécurité de créer les organes subsidiaires, parfois de nature juridictionnelle, qu’il juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions.

Enfin, l’application d’un double standard, qui ne nécessite pas de plus amples explications.

Le plus interpellant est certainement le lien qu’établit l’Arabie saoudite entre les trois éléments qui précèdent et l’affirmation de l’empêchement du Conseil de sécurité de remplir ses obligations et d’assumer ses responsabilités s’agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Plus encore, le communiqué saoudien affirme sans détours que cette situation engendre la perturbation continue de la paix et la sécurité internationales, l’expansion des injustices contre les peuples, la violation des droits et la propagation des conflits et des guerres à travers le monde.

Une argumentation vivement illustrée :

Le communiqué saoudien affirme qu’il existe des « preuves irréfutables » de l’incapacité du Conseil de s’acquitter de ses fonctions. Pour illustrer ses propos, trois éléments principaux sont mentionnés : la crise continue palestinienne ; la course à l’armement, y compris nucléaire, au Moyen-Orient ; ainsi que la crise syrienne.

L’Arabie saoudite donne pour « preuve irréfutable » de l’incapacité du Conseil de sécurité de s’acquitter de ses obligations et d’assumer ses responsabilités l’exemple de la cause palestinienne, qui n’a pas trouvé de solution durable et juste depuis 65 ans.

Il est également fait référence à l’échec du Conseil de sécurité de faire du Moyen-Orient une zone exempte d’armes de destruction massive, que ce soit en raison de son incapacité à maîtriser les programmes nucléaires de tous les pays de la région, sans exception, que de contrôler et d’inspecter ou d’empêcher les pays de la région de posséder des armes nucléaires.

S’agissant de la crise syrienne, l’Arabie saoudite s’exprime en ces termes : « permettre au régime au pouvoir en Syrie de tuer et brûler son peuple en utilisant des armes chimiques, tandis que le monde reste les bras croisés, sans appliquer de sanctions dissuasives contre le régime de Damas, est également une preuve irréfutable et la preuve de l’incapacité du Conseil de s’acquitter de ses fonctions et responsabilités. ». Les mots utilisés sont extrêmement forts. En effet, il est contestable que le Conseil de sécurité ait « permis » à la Syrie d’attaquer son peuple avec des armes chimiques. Il est toutefois indéniable que le Conseil ait une fois de plus été victime d’un blocage, cette fois-ci par l’alliance sino-russe menaçant d’utiliser automatiquement son droit de véto mais, plus encore, opposant leurs véto à plusieurs projets de résolution.

Un refus stratégique :

Après avoir dressé le diagnostique des dysfonctionnements, l’Arabie saoudite exprime ses regrets vis-à-vis de l’absence de « profondes réformes » du Conseil de sécurité. La solution, à nouveau défendue, est donc de réformer en profondeur le Conseil.

Mais la position saoudienne va plus loin. C’est ainsi que des excuses sont annoncées visant à refuser la qualité de membre non-permanent « jusqu’à ce que le Conseil soit réformé et en mesure, efficacement et en pratique, de mener à bien ses fonctions et responsabilités dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales. ». Il s’agit donc bien de conditionner l’acceptation saoudien à la réforme du Conseil.

Ce qui précède doit être temporellement mis en perspective. La réaction du Ministère saoudien des affaires étrangères a été exceptionnellement rapide, moins de 24 heures après avoir été élu. Cependant, les notifications au Secrétaire général ainsi qu’au Président de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies n’ont pas été immédiates. En effet, tout laisse à penser que le communiqué de presse saoudien a été rendu public en vue d’ouvrir une – brève – période de négociation portant sur la légitimité du Conseil de sécurité sous sa forme actuelle. La notification de la décision de l’Arabie saoudite a été notifiée au Secrétaire général des Nations unies le 13 novembre 2013, soit environ un mois après le communiqué annonçant la prise de position. Cette manœuvre diplomatique n’a pas été sans immédiates conséquences.

En effet, interrogé sur la question le jour même de la déclaration de presse saoudienne, le 18 octobre 2013, le Secrétaire général des Nations unies a adopté un langage particulièrement adapté aux désidératas saoudiens, précisant : « We also are looking forward to working very closely in addressing many important challenges with the Kingdom of Saudi Arabia, particularly to bring an end to the war in Syria, to help Palestinian people to achieve a viable State, and to help the current transition in Yemen, and also to extend humanitarian assistance to all the people in need, and to combat terrorism and nuclear proliferation. ». Un vaste programme de travail…

Le caractère exceptionnel de cette situation, relevé par chacun des représentants des États membres des Nations unies, s’ajoute à de nombreuses critiques à l’encontre du Conseil de sécurité, tant sur la forme des méthodes de travail que sur le fond des décisions. Par conséquent, cette situation sans précédent pourrait avoir été souhaitée par l’Arabie saoudite afin de créer une fenêtre de négociation ou, au moins, d’ajouter un élément de poids, particulièrement médiatique, renforçant la mise en péril de la légitimité du Conseil de sécurité. Il serait d’ailleurs pertinent de s’intéresser aux éventuels liens existant entre les propositions de réforme de la pratique du Conseil telle que, par exemple, celle portée par la France un mois plus tôt et, d’autre part, le calendrier de la prise de position saoudienne.

Des conséquences incertaines :

Le statut actuel de la situation n’est pas clair à ce stade. L’Arabie saoudite pourrait être considérée comme un membre non-permanent pratiquant une constante politique de la chaise vide. Il est toutefois plus probable que le siège soit considéré comme vacant et qu’une élection soit organisée dans les plus brefs délais. Dans ce cas, le groupe des États d’Asie-Pacifique devrait nommer un ou plusieurs candidats et faire en sorte que, en consultation avec le Président de l’Assemblée générale, une nouvelle élection soit organisée avant le 31 décembre 2013. A ce stade, le Koweït et le Yémen ont exprimés qu’ils préparaient leurs candidatures pour 2017, alors que le Bahreïn vise 2021.

En cas de situation de blocage ou si une difficulté surgit, compliquant le respect du calendrier, le groupe des États d’Afrique pourrait intervenir et suggérer une candidature arabe provenant de leur groupe. Dans ce cas de figure, le groupe des États d’Asie-Pacifique pourrait conclure un arrangement avec le groupe des États d’Afrique en vue d’inverser l’ordre normalement établi pour les élections. L’Égypte, par exemple, est un État arabe du groupe des États d’Afrique qui vise l’élection au statut de membre non-permanent du Conseil de sécurité pour 2015.

Un autre alternative, moins probable, pourrait constituer dans un arrangement afin de partager le mandat de deux ans en deux parties égales d’une année, entre deux États arabes provenant des deux groupes régionaux. Cette solution avait été convenue pour la première fois en 1955, après 35 tours de vote non-concluants, la Yougoslavie a été élue pour un mandat d’un an, suivit par le mandat, d’une durée également annuelle, des Philippines. Ce type de solution ont également été convenues en 1959 (Pologne, Turquie), en 1960 (Irlande, Libéria), en 1961 (Philippines, Roumanie), en 1963 (Tchécoslovaquie, Malaisie), ainsi qu’en 1964 (Jordanie, Mali).

Une autre alternative consisterait à ne pas respecter, exceptionnellement, l’accord informel qui a pour conséquence de laisser un siège non-permanent à un État arabe. Ainsi le groupe des États d’Asie-Pacifique pourrait nommer un candidat avec plus de facilité. Certes, cet accord n’est qu’informel et les critères de la répartition géographique équitable tels que définis par la résolution A/Res/18/1991 ne mentionnent pas les États arabes. Cependant cela remettrait en cause la conception matérielle de cette répartition et pourrait en outre être aisément considéré comme un acte offensif ayant pour fonction de réduire la portée du positionnement saoudien.

La problématique liée est celle de savoir comment le Conseil de sécurité pourrait être légalement constitué au 1er janvier 2014 si il compte moins de 15 membres. Historiquement, il existe des exemples attestant de réunions du Conseil de sécurité avec moins que ses 11 ou 15 membres actuels. L’exemple le plus connu est certainement les 28ème, 29ème et 30ème réunions, entre les 29 mars et 4 avril 1946, lorsque l’Union soviétique était absent. La résolution sur la question iranienne (S/Res.3/1946 en date du 4 avril 1946), a été la première adoptée en l’absence de l’Union soviétique.

Au total, quelles que soient les suites qui seront données à cet événement sans précédent, l’Arabie saoudite s’est donné, certainement envers et contre plusieurs conseils avisés, les moyens d’assumer une position diplomatique reflétant le sentiment d’une grande majorité des membres de l’Organisation des Nations unies. La mise en péril de la légitimité du Conseil de sécurité n’est pas nouvelle. C’est la formulation, sous forme de crise diplomatique médiatisée, qui est inédite.

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